一、概述

    （一）评估背景

    为全面推进依法行政，增强制度建设的公信力和执行力，规范行政规范性文件后评估活动，根据《重庆市江北区行政规范性文件制定后评估制度》，行政规范性文件实施已届满两年的，应当组织进行行政规范性文件制定后评估。《重庆市江北区人民政府关于划定高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域的通告》（江北府发〔2017〕82号）于2017年11月1日起施行（以下简称《通告》），实施已届满两年，因此需开展行政规范性文件制定后评估。

    （二）评估目的

对《重庆市江北区人民政府关于划定高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域的通告》（江北府发〔2017〕82号）的内容、实施成效、存在问题等进行调查、分析、评价，提出行政规范性文件继续施行或者修改、废止、解释、制定配套制度、改进管理等评估意见。

（三）评估原则

行政规范性文件制定后评估工作应当遵循客观公正、公开透明、民主参与、科学合理、注重实效的原则。

    （四）评估对象

    《重庆市江北区人民政府关于划定高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域的通告》（江北府发〔2017〕82号）。

    （五）评估依据

    1、《中华人民共和国环境保护法》（中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，自2015年1月1日起施行）；

    2、《中华人民共和国大气污染防治法》（中华人民共和国主席令2018年第16号，2018年10月26日第二次修订）；

    3、《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号，2013年9月10日）；

    4、《重庆市环境保护条例》（重庆市第五届人民代表大会常务委员会第四次会议，2018年7月26日修正）；

    5、《重庆市大气污染防治条例》（重庆市第五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议第二次修正，2021年5月27日）；

    6、《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》（渝环办〔2017〕383号，2017年9月25日印发）；

    7、《重庆市行政规范性文件管理办法》（重庆市人民政府令第 329 号，2019年9月26日）；

    8、《重庆市江北区行政规范性文件制定后评估制度》（江北区政府办，2021年2月10日）。

    （六）评估方法

评估工作主要采用公开征求意见、走访调研、专家论证会、座谈会、文献搜索等方式方法。

二、评估工作基本情况

（一）成立评估工作小组

为全面做好《通告》制定后评估工作，江北区生态环境局成立了后评估工作小组，明确了评估工作的组织领导、责任分工和工作步骤，明确职责、细化分工，从组织上保障了《通告》制定后评估工作的顺利开展。

（二）制定评估方案

按照《重庆市江北区行政规范性文件制定后评估制度》的规定制定了《通告》制定后评估的工作实施方案，方案从评估目的、评估内容、评估标准、评估方法、评估步骤等方面制定了详细的实施计划，明确了工作内容、时间节点、质量要求等，确保了《通告》制定后评估工作的顺利推进。

（三）征集意见

通过江北区人民政府网公开征求社会及各界意见，征求意见时间为2021年9月16日至9月26日。同时向观音桥街道、铁山坪街道、五宝镇等街镇开展了现场调研及意见交流，全面了解江北区高排放非道路移动机械管理工作的实际情况。收集意见建议2条，主要包括涉及非道路移动机械管理部门之间的联动及日常宣传指导方面。

（四）分析评价

评估小组将收集的意见建议和相关材料进行了汇总、分类，逐条进行认真研究，在分类研究讨论的基础上进行详细梳理和精准分析，总结提炼《通告》施行过程中的效果经验，查找和发现存在的问题和不足，提出评估意见，得出初步评估结论。

（五）形成评估报告

评估小组对得出的初步结论进行了会商和论证，经过评估小组集体会议讨论，形成了评估报告，建议《通告》继续实施。

三、《通告》实施基本情况

自2017年11月1日起《通告》施行以来，区生态环境局通过在行政服务中心、街镇办事大厅发放告知书、机械环保编码登记攻略、媒体宣传等方式做好编码登记工作的宣传、引导。

江北区生态环境局及街镇积极开展生态环境宣传教育，2019年至2021年，每年开展“4.22”世界地球日、“6.5”环境日等与环境相关的节日宣传活动。号召居民要提高环境保护意识，主动参与到环境保护工作中来，为营造舒适、和谐的人居环境贡献自己的力量。2021年制定了《2021年江北区生态环境宣传教育工作要点》（江北环发〔2021〕21号）。通过加强与传统主流媒体、政务媒体，以及网络媒体的深度合作。充分依托“4.22”地球日、“5.22”生物多样性日、“6.5”环境日、低碳日、臭氧日、无车日等与环境相关的节日宣传活动。面向学校、企业和社区，有针对性开展环保主题社会实践活动，带动城乡居民践行绿色低碳生活方式。推出环保新媒体产品，积极打造倡导绿色低碳生活、创建“无废城市”、建设生态美丽江北为主题的短视频、微电影、动画、漫画、原创音乐以及文学作品。

江北区2018至2021年期间持续开展、深化“蓝天保卫战”工作。区生态环境局会同各行业的主管部门对非道路移动机械的编码登记情况进行检查，对完成编码登记的非道路移动机械开展抽查核实。对房屋建筑、市政基础设施、城市基础设施、城市轨道交通建设工程中及物流园区、港口、码头等区域非道路移动机械开展编码登记工作，并开展非道路移动机械摸底调查。区生态环境监测站对辖区内非道路移动机械进行了抽检，检测的使用柴油燃料的非道路移动机械检测结果均合格，大气污染物均满足达标排放要求。建立了非道路移动机械的常态化环保监管机制，加强对高排放非道路移动机械禁止使用的监督管理。对高排放非道路移动机械遵守禁用区规定情况、尾气排放状况等进行严格检查。江北区高排放非道路移动机械禁用区内未发现禁止的国一及以下标准非道路移动机械在禁用区内使用。未发现违规使用重油、渣油、地下黑油等劣质油品的行为。

自《通告》2017年施行以来，区生态环境局定期举行新闻通气会，介绍全区环境质量和生态环境保护工作情况，主要包括持续打赢打好污染防治攻坚战、加快构建现代环境治理体系、抓好环保督察问题整改等重点工作的进展及成效。

区生态环境局委托三方公司于2021年9月下旬开始对辖区非道路移动机械开展现场摸底调查及环保编码登记工作，对区内码头、在建工地、企业等地非道路移动机械进行摸底调查，通过开展政策宣传、现场调查等方式通知非道路移动机械所有人向区生态环境部门申报登记机械基本情况；对使用单位正确开展编码工作进行技术指导。对编码登记的非道路移动机械进行信息核查、号码喷涂制作、发放。截至目前已完成了500辆设备编码登记审核、备案。

四、主要评估内容

1、合法性评价

合法性是指规范性文件的各项规定是否与上位法的相关规定一致。《通告》作为高排放非道路移动机械管理的重要依据与指导，其本身的制定与实施是否符合相关上位法的规定是《通告》得到实施和贯彻的前提。《通告》立法位阶为行政规范性文件，制定时主要依据文件有《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》，参照的地方性政策包括《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》。

（1）制定目的

《通告》制定、发布主体为江北区人民政府，起草部门为江北区生态环境局。根据《重庆市行政规范性文件管理办法》，《通告》制定主体合法。《通告》的制定目的为“加强非道路移动机械污染物控制，促进大气环境质量改善”。与《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》等上位法为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的指导思想保持一致。

（2）认定标准及禁用区划定范围

《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条：“非道路移动机械，是指装配有发动机的移动机械和可运输工业设备。”第六十一条：“城市人民政府可以根据大气环境质量状况，划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域。”

《重庆市大气污染防治条例》第四十三条：“市、区县（自治县）人民政府根据大气环境质量状况，可以对高排放机动车采取限制区域、限制时间行驶的交通管制措施；划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域。高排放非道路移动机械的认定标准由市生态环境主管部门会同有关部门制定。”

2017年9月25日重庆市生态环境局印发了《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》（渝环办〔2017〕383号），规定高排放非道路移动机械指“在用国一及以下标准（2009年10月1日前生产）的非道路移动机械”。规定各区县高排放非道路移动机械禁止使用区域范围至少应包括城市建成区和规划建成区。其中江北区包括：观音桥街道、华新街街道、大石坝街道、五里店街道、石马河街道、江北城街道、寸滩街道、铁山坪街道、郭家沱街道、鱼嘴镇、复盛镇、五宝镇。非道路移动机械指用于非道路上，装配有发动机的移动机械、可运输的工业设备以及不以道路客运或货运为目的的车辆。主要包括但不限于装载机、推土机、挖掘机、打桩机、铲车、压路机、沥青摊铺机、叉车、旋挖机、混凝土输送泵等多种机械类型。

江北区作为重庆市主城中心城区之一，辖9街3镇，常住人口92.65万，荣获全国文明城区、全国双拥模范城、全国平安建设先进区和全国和谐社会建设示范城区等荣誉称号，城镇化率已达96.5%。

《通告》中划定的禁用区范围、认定标准制定依据为《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》，与上级规定保持一致，且符合江北区作为主城中心城区、文明城区实际情况。符合《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》等上位法中关于高排放非道路移动机械管理要求。

（3）禁用区管理规定

《中华人民共和国大气污染防治法》第五十一条“机动车船、非道路移动机械不得超过标准排放大气污染物。”第五十六条“生态环境主管部门应当会同交通运输、住房城乡建设、农业行政、水行政等有关部门对非道路移动机械的大气污染物排放状况进行监督检查，排放不合格的，不得使用。”

《重庆市大气污染防治条例》第四十七条“生态环境主管部门应当对非道路移动机械的大气污染物排放状况进行监督检查，排放不合格的，不得使用。”

《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》规定自2017年11月1日起，在全市高排放非道路移动机械禁止使用区域内，禁止国一及以下（2009年10月1日前生产）非道路机动机械使用。在高排放非道路移动机械禁止使用区域，使用国二及以上非道路移动机械的，其大气污染物排放必须达到相关标准规定的排放要求。非道路移动机械禁止使用渣油、重油。

《通告》第三条明确禁用区管理规定，与《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》保持一致，总体上符合《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》中关于非道路移动机械禁用区管理规定。

（4）违反禁用区管理的法律责任

《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十四条：“使用排放不合格的非道路移动机械，或者在用非道路移动机械未按照规定加装、更换污染控制装置的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处五千元的罚款。在禁止使用高排放非道路移动机械的区域使用高排放非道路移动机械的，由城市人民政府生态环境等主管部门依法予以处罚。”

《重庆市大气污染防治条例》第八十二条：“违反本条例规定，非道路移动机械向大气排放污染物超过规定排放标准的，由生态环境主管部门责令停止使用或者限期维修，处五百元以上五千元以下罚款。违反本条例规定，在禁止使用高排放非道路移动机械的区域使用高排放非道路移动机械的，由生态环境主管部门责令停止使用，处五千元罚款。”

《通告》第四条明确了违反禁用区管理的法律责任，对违反《通告》规定的，有关部门将依据《重庆市大气污染防治条例》等法律法规规定予以处罚。《通告》的执法依据为《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》等现行有效的法律法规，《通告》规定的行政执法法律依据合法。

综上所述，《通告》的制定目的、高排放非道路移动机械认定标准及禁用区划定范围、禁用区管理规定以及违反禁用区管理的法律责任与《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》、《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》等现行有效的法律法规在指导思想、管理要求等方面具有一致性，符合合法性要求。

2、合理性评价

合理性是指规范性文件在实施过程中，是否能体现公平、正义原则的要求，各项管理措施是否必要、适当，是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现立法目的，法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。

本《通告》执行过程中行政相对人为高排放非道路移动机械使用单位，《通告》中设置的相对人义务即禁用区管理规定，管理规定与《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》保持一致，未增设相对人义务条款。《通告》中无减损相对人权利的条款。

本《通告》制定依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》中关于高排放非道路移动机械禁用区管理要求未设定行政许可、行政强制等事项。本《通告》关于高排放非道路移动机械未设定行政许可、行政强制等事项，未增加办理行政许可事项条件。

本《通告》行政相对人为高排放非道路移动机械使用单位，不涉及市场主体生产经营活动，未制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，不存在违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动和违法设置市场准入、退出条件。

综上所述，结合江北区高排放非道路移动机械管理要求, 《通告》自施行以来，对于相关措施的实践操作来看，其管理制度和措施是必要的、适当的、合理的。

3、可操作性评价

可操作性是指规范性文件规定的各项制度和措施是否完备，是否有针对性地解决行政管理中存在的问题，规定的措施是否高效、便民；规定的内容是否简便、易于操作。

《通告》第一条规定了高排放非道路移动机械江北区禁用区划定范围，以街道、镇为单位，包括整个江北区行政区域。从行政管理角度，在具体实践中已于管理，简单易行，凡江北区境内均为禁用区，也符合江北区作为文明城区、重庆市中心城区实际情况。

《通告》第二条规定了高排放非道路移动机械认定标准为“国一及以下标准（2009年10月1日前生产）的非道路移动机械”，制定依据为《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》。在管理和实践中可通过非道路移动机械发动机铭牌上的发动机型式核准号、机械环保信息标签上的机械环保代码直接判定设备是否为高排放非道路移动机械，判断标准客观直接，易于操作。

《通告》第三条第（一）项明确了从2017年11月1日起，江北区禁用区内全面禁止高排放非道路移动机械使用。执行时间与重庆市生态环境局发布的《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》保持一致。

第三条第（二）项规定了在禁用区内使用国二及以上非道路移动机械的，其大气污染物应满足达标排放要求。生态环境主管部门对非道路移动机械的大气污染物排放状况进行监督检查，排放不合格的，不得使用。

第三条第（三）项规定了非道路移动机械禁止使用渣油、重油。根据《高污染燃料目录》，渣油、重油属高污染燃料，属江北区划定的“高污染燃料禁燃区”内禁止销售和使用的燃料。从源头上断绝了非道路移动机械使用高污染燃料的途径。

《通告》第四条规定“对违反通告规定的，有关部门将依据《重庆市大气污染防治条例》等法律法规规定予以处罚。”根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《重庆市大气污染防治条例》，对违反规定的，行政处罚实施主体应为生态环境等主管部门。

综上，该《通告》基本具备可操作性。

4、协调性评价

协调性是指规范性文件与其他上位法律法规、同位法律法规文件之间是否存在冲突，规定的制度是否能够互相衔接，要求建立的配套制度是否完备等。

《通告》立法位阶为规范性文件，江北区未发布关于非道路移动机械管理相关的同位阶法律法规，《通告》未要求建立配套制度。

禁用区管理规定与《中华人民共和国大气污染防治法》中五十一条：“非道路移动机械不得超过标准排放大气污染物”、《重庆市大气污染防治条例》中第四十七条：“在用非道路移动机械排放大气污染物不得超过国家和本市规定的标准，不得使用不符合国家标准的燃料” 能够相互衔接、互相协调。

同时，《通告》中规定的禁用区划定范围、高排放非道路移动机械认定标准、禁用区管理规定与《重庆市高排放非道路移动机械认定标准及禁止使用区域划定工作方案》保持一致，能够相互衔接、互相协调。

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议于2020年10月26日至29日在北京举行，中央委员会总书记习近平作了重要讲话。提出 “十四五”时期，生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。全会提出到2035年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。坚持“绿水青山就是金山银山”理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。《通告》的制定目的为加强非道路移动机械污染物控制，促进大气环境质量改善，符合当前的生态环境改革精神及发展形势。

综上所述，《通告》与其他法律法规与规章等设定的各项制度之间相互衔接协调，不存在冲突，符合协调性的相关要求。

五、实施效果

1、执行成本

（1）制定成本

根据《重庆市行政规范性文件管理办法》和《重庆市江北区行政规范性文件制定后评估制度》等规定，《通告》在制定后开展行政规范性文件制定后评估，评估工作应当遵循合法的流程，评估、调研、征询意见、修改完善都要花费一定人力、财力成本，本次后评估工作通过公开采购方式（最低价评审法）委托三方单位开展，该过程成本相对较低。

（2）执法成本

《通告》在执行过程中，主要涉及机械环保编码登记、政策宣传、日常监督检查等工作，相关部门相互协调，需配备相应的行政资源、检测设备。《通告》的执法成本比较稳定。

（3）守法成本

《通告》在实施过程中，基本上没有发生法律纠纷。《通告》的行政相对人按照规定时限淘汰高排放非道路移动机械，日常监督检查中未发现非道路移动机械大气污染物超标排放的情况，未发现非道路移动机械使用渣油、重油等高污染燃料。禁用区未发现违反《通告》的情形，未对禁用区内非道路移动机械进行过行政处罚，不存在守法的成本。

（4）社会成本

《通告》规定了江北区高排放非道路移动机械禁用区划定范围、认定标准、管理规定等内容，行政相对人为使用非道路移动机械的单位。淘汰不满足规定的高排放非道路移动机械会使行政相对人财产有一定的损失，但是淘汰高排放非道路移动机械后大气污染物排放量减少，产生一定的环境正效益，且淘汰设备为老旧设备，价值较低。总的来说，对社会的负担小，执行过程中所需社会成本较低。

2、执行效果

执行效果指执行规范性文件实现的效果，《通告》的执行效果主要体现在生态环境效益方面。

《通告》实施以来，为规范江北区非道路移动机械管理提供了强有力的法治保障，有力促进了江北区非道路移动机械的管理，对有效改江北区环境空气质量作出应有的作用，达到了《通告》制定的目的。禁止了不满足标准的高排放非道路移动机械和冒黑烟非道路移动机械的使用，减少了江北区非道路移动机械污染物的排放，保障人民群众身体健康。进一步改善城镇环境空气质量，近年来，江北区环境空气质量总体状况持续改善，空气质量优良天数由2018年317天达到2020年330天，环境空气质量有明显提升。

江北区各年环境空气质量状况（μg/m3）

六、评估结论

（一）存在的问题及建议

1、非道路移动机械环境管理机制不健全，不同职能部门之间缺少协调联动，基层街镇巡查缺乏设备信息。建议建立非道路移动机械登记管理信息共享渠道，涉及设备管理的相关部分共享信息。

2、非道路移动机械普法宣传创新形式不够，仍拘泥于发普法资料、设普法宣传栏等传统形式。部分非道路移动机械机主表现不积极或者未收到相关登记通知，导致信息登记缓慢或遗漏。建议加大宣传力度，通过线上线下方式告知，同时加强对基层工作人员的业务培训。

（二）评估结论

根据《重庆市江北区行政规范性文件制定后评估制度》的规定，结合评估小组综合讨论的结果，评估小组认为:《通告》根据相关法律、法规、规章、规范性文件中有关非道路移动机械管理的规定，结合江北区实际，对非道路移动机械禁用区的范围和管理作出了系统规定，总体表述规范，结构严密，具有较强的操作性和针对性，对非道路移动机械的管理起到积极作用，有效改善了全区大气环境质量，保障人民群众身体健康。

从总体上来看，《通告》制定质量较高，执行情况较好。为继续巩固和加强非道路移动机械管理水平，推动江北区生态环境保护工作和环境空气质量更上新台阶，《通告》应继续实施。

              重庆市江北区人民政府   

              2022年2月14日

（此件公开发布）